О современном состоянии Российской национальной системы банкротства

Современные национальные системы банкротства развитых стран включают четыре компонента:

1. законодательство о банкротстве;

2. специализированные суды (составы судов), рассматривающие дела о банкротстве;

3. специалисты в области банкротства (арбитражные управляющие, саморегулируемые профессиональные объединения (ассоциации) арбитражных управляющих, консалтинговые фирмы, специализирующиеся в такого рода делах, и т. п.);

4. государственные органы, на которые возложено регулирование деятельности арбитражных управляющих (аттестация, лицензирование) и создание условий, необходимых для реализации процедур банкротства (государственные органы по делам о банкротстве).

В России необходимые для воссоздания национальной системы банкротства компоненты появились лишь в 1993 - 1994 годах с ведением в действие Закона Российской Федерации "О несостоятельности (банкротстве) предприятий". Новый импульс ее развитию должно было придать серьезное обновление законодательства о банкротстве, произошедшее в 1998 г. По оценкам ведущих специалистов в области банкротства (М. Хоуман, М. Бальтц и др.), новый Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" занимает достойное место в Европе среди законодательных актов, регулирующих банкротство.

Вместе с тем, развитие Российской национальной системы банкротства в настоящее время сдерживает целый ряд негативных явлений, большинство из которых - следствие неэффективной государственной политики в этой области, ущербных действий органов государственной власти.

1. Законодательство о банкротстве

Государственной Думой 23 февраля 2000 г. был принят Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)". 29 марта 2000 г. этот Федеральный закон был одобрен Советом Федерации и направлен Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. К счастью, 13 апреля 2000 г. этот Федеральный закон был отклонен Исполняющим обязанности Президента Российской Федерации. В обосновании отклонения этого законопроекта отмечается, что предлагаемые изменения к Федеральному закону "О несостоятельности (банкротстве)" сделают нереальным осуществление на практике процедуры банкротства, будут способствовать росту объема неплатежей, отрицательно скажутся на собираемости налогов. Ряд положений законопроекта прямо ущемляют права кредиторов, в числе которых могут быть работники предприятия, налоговые органы, социальные внебюджетные фонды. В законопроекте имеются положения, которые устанавливают возможность вынесения того или иного судебного акта в процедурах банкротства в зависимость от решения органа исполнительной власти, что вступает в прямое противоречие с конституционным принципом независимости судебной власти. В обосновании делается также вывод о том, что предлагаемые им изменения могут только усилить злоупотребления правом со стороны участников хозяйственного оборота и государственных органов, как участников процесса. В связи с отклонением законопроекта при таком, весьма существенном обосновании представляется неприемлемой дальнейшая работа над этим законопроектом с использованием согласительных процедур.

Как показывает опыт законотворческой работы нескольких последних лет, отдельными поправками, направляемыми в Государственную Думу, проблема совершенствования законодательства о банкротстве не может быть решена, поскольку, во - первых, многие из поправок носят взаимоисключающий характер, во - вторых, поправки, решая одну задачу, как правило, ставят массу других проблем, решение которых существенно сложнее. Более того, различные поправки рассматриваются различными комитетами Государственной Думы (Комитет по собственности рассматривает поправки к Федеральному закону "О несостоятельности (банкротстве)", Комитет по банкам - к Федеральному закону "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" и т. д.), что в конечном итоге приводит к отсутствию единого подхода к регулированию процедур банкротства в отношении различных категорий должников.

Однако потребность в совершенствовании законодательного регулирования процедур банкротства существует, и возникла по следующим причинам.

Большинство законодательных актов носят по отношению друг к другу субсидиарный характер, т. е. при отсутствии прямого указания в специальном акте действует общий акт. В частности, правила судопроизводства в процедурах банкротства определяются Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", а в части, не определенной указанным законом - Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации. Правила проведения процедур банкротства в отношении кредитных организаций определяются Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", а в части, не урегулированной им - Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)". Поэтому внесение изменений в один акт неизбежно влечет за собой необходимость внесения изменений в другие акты.

Многие из действующих в этой сфере правовых актов содержат в себе внутренние противоречия или противоречат положениям иных актов, либо создают при совместном применении нескольких актов неразрешимые проблемы. Так, в частности, Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" позволяет во всех процедурах банкротства погашать требования граждан, связанные с возмещением вреда, причиненного жизни и здоровью (первая очередь удовлетворения). Однако Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" содержит запрет на исполнение обязательств по сделкам кредитной организации после отзыва у нее лицензии на осуществление банковских операций. И поскольку Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" условием возбуждения дела о банкротстве кредитной организации указывает отзыв у кредитной организации лицензии на совершение банковских операций, в процедуре наблюдения в отношении кредитной организации таким образом запрещена возможность прямого погашения требований вкладчиков, относящихся к первой очереди удовлетворения, даже в случае заведомой достаточности активов.

Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" и Федеральный закон "О реструктуризации кредитных организаций" проявляют разный подход к возможности и допустимости заключения мирового соглашения между должником и кредиторами соответственно в процедурах банкротства и процедурах реструктуризации. Статьей 5 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" прямо предусмотрена недопустимость заключения мирового соглашения. В то же время статьей 23 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" возможность заключения мирового соглашения допускается под эгидой Государственной корпорации "Агентство по реструктуризации кредитных организаций" (АРКО).

Несогласованность механизмов регулирования процедур банкротства, установленных различными актами, действующими в этой сфере, порождает значительные сложности в практике их применения. Например, процедура наблюдения, предусмотренная Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", оказывается лишенной смысла при ее применении в отношении кредитных организаций, поскольку в соответствии с Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" единственной процедурой банкротства для кредитной организации, назначаемой после завершения наблюдения, является конкурсное производство.

Актуальность темы банкротства способствует появлению значительного количества новых законопроектов, так или иначе связанных с процедурами банкротства (с момента введения в действие Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в Государственную Думу поступило более 20 законопроектов, связанных с вопросами банкротства). Из этих законопроектов наибольшую тревогу вызывает проект федерального закона "О финансовом оздоровлении неплатежеспособных организаций", разработанный Федеральной службой России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО России), поскольку он направлен не на развитие национальной системы банкротства на принципах, положительно зарекомендовавших себя на практике в большинстве развитых стран (где важнейшей составной частью национальной системы банкротства является специализированная судебная система), а переводит ее развитие на пути административного разрешения вопросов долга между субъектами рынка.

2. Специализированные суды (судебные составы), рассматривающие дела о банкротстве

Задача построения в России действенной независимой судебной системы неоднократно декларировалось Президентом Российской Федерации. Отметим лишь одну из проблем, весьма ярко проявившуюся в связи с недавними попытками внести упомянутые выше изменения в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)", которая обусловлена особенностью построения судебной системы.

Эта особенность заключается в том, что в отличие от системы исполнительной власти, где решения принимаются наверху "исполнительной вертикали", судебная ветвь власти устроена принципиально по-иному: основная масса дел разрешается "внизу", в судебных органах первой инстанции, а руководство "пирамиды" судебной власти лишено рычагов прямого влияния на принимаемые решения. Такое построение судебной власти является важнейшей "системной" гарантией ее самостоятельности и независимости от других ветвей государственной власти, способствует утверждению начал правосудия. Ведь в России еще весьма часто возникают ситуации, когда стремление руководителя какого-либо органа исполнительной власти отстоять свою точку зрения по тому или иному делу, рассматриваемому в арбитражном суде, выходит за "процессуальные рамки", нередко превращаясь в неприкрытое давление на руководство судебного органа. Противостоять такому воздействию может только сильное руководство суда, заинтересованное в укреплении независимости суда не на словах, а на деле.

Однако у руководства Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации постоянная "головная боль", связанная с рассмотрением в арбитражных судах некоторых конфликтных дел о несостоятельности (банкротстве), породила иное желание: минимизировать число таких дел в арбитражных судах. Руководство этого судебного органа по существу поддержало такие изменения к Федеральному закону "О несостоятельности (банкротстве)", которые бы сделали этот закон неработоспособным, вывели значительное число юридических лиц из-под его действия. Получили поддержку и поправки, которые бы поставили принятие судебного решения в прямую зависимость от решения органа исполнительной власти. Хорошо, что впоследствии эти поправки были отклонены Исполняющим обязанности Президента Российской Федерации.

Совершенствование механизма банкротства в период, когда в России только началось его восстановление, требует проведения настойчивой и кропотливой методической работы в системе арбитражных судов.

Как свидетельствует практика, дела о несостоятельности (банкротстве) - наиболее сложная категорий дел, рассматриваемых в арбитражных судах, требующая от судей не только высокой юридической квалификации, но и навыков в области финансового анализа результатов хозяйственной деятельности организации, представлений об оценке недвижимости, бизнеса, машин и оборудования и т.д. Такого рода дела отличаются широким составом лиц, участвующих в деле, длительными сроками судебного производства, высоким уровнем конфликтности. Особенности этой категории дел предопределяют острую необходимость в постоянном изучении, обобщении и направлении правоприменительной практики их рассмотрения арбитражными судами, потребность в укреплении судебных составов, специализирующихся в рассмотрении этих дел (а в перспективе - и в их организационном выделении в коллегии). Важную роль здесь призван сыграть Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, к основным функциям которого относится изучение и обобщение судебно - арбитражной практики, обеспечение ее единообразия, в частности, путем дачи обязательных разъяснений.

Однако руководство этого высшего судебного органа занимает в вопросах направления практики рассмотрения дел о несостоятельности (банкротстве) весьма пассивную позицию.

Первый и пока единственный обзор практики применения арбитражными судами Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" выпущен Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации почти 1,5 года спустя после введения этого закона в действие. По мнению судей арбитражных судов первой инстанции, рассматривающих дела о несостоятельности (банкротстве), на практике число вопросов, требующих разъяснений, очень велико.

В практике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации имеются случаи, которые нельзя квалифицировать иначе как его самоустранение от выполнения своих функций. К примеру, в начале июня 2000 г. на заседание Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации был внесен вопрос, являющийся весьма актуальным в практике рассмотрения дел о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций, касающийся удовлетворения требований вкладчиков, выраженных в иностранной валюте. В ходе заседания члены Пленума в основном поддержали проект постановления, подготовленный по данному вопросу, однако против него высказались приглашенные на заседание представители Центрального банка Российской Федерации. В результате Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации решил отложить этот вопрос на сентябрь 2000 г., причем передать его на решение Президиума, к функциям которого не относится дача обязательных разъяснений, обеспечивающих единообразное применение закона.

3. Специалисты в области банкротства

Важная роль в процедурах банкротства отводится арбитражным управляющим. В России статус арбитражного управляющего, порядок реализации его прав, обязанностей и ответственности по существу впервые четко определен лишь в 1998 г., с введением в действие Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)". Наиболее существенное значение имеет положение п. 1 ст. 19 закона, которым установлено, что по общему правилу арбитражным управляющим может быть назначено арбитражным судом физическое лицо, зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя. Из этого правила законом сделано два исключения: арбитражным управляющим может быть назначено лицо, не являющееся индивидуальным предпринимателем, лишь при банкротстве отсутствующего должника (п. 2 ст. 178) и в случае непредставления арбитражному суду в порядке, установленном этим законом, кандидатуры арбитражного управляющего (п. 4 ст. 185).

Однако с первых же своих шагов по реализации этого закона федеральные органы исполнительной власти начали "корректировать" его положения.

Устанавливая порядок лицензирования деятельность физических лиц в качестве арбитражных управляющих, Правительство Российской Федерации разделило эти лицензии на три категории, которые дают право на осуществление такой деятельности лишь в отношении организации определенного вида: первая категория - только в отношении организаций, являющихся отсутствующим должником или малым предприятием, вторая категория - в отношении всех организаций, за исключением тех из них, которые отнесены в установленном порядке к категории крупных и экономически или социально значимых, третья категория - в отношении всех организаций. Представляется, что такие действия Правительства Российской Федерации противоречат Конституции Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской Федерации, Федеральному закону "О лицензировании отдельных видов деятельности". Так, в соответствии со ст. 34 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. В соответствии со ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Введение разделения лицензий арбитражного управляющего по категориям фактически представляет собой незаконное установление ограничений на ведение гражданами предпринимательской деятельности.

Настойчивые попытки изменить статус арбитражных управляющих, вплоть до введения так называемых "государственных арбитражных управляющих", предпринимаются ФСФО России (в настоящее время осуществляет полномочия и функции государственного органа по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению). Например, в деле о банкротстве ОАО "АБ "Инкомбанк" при назначении конкурсного управляющего ФСФО России была выдвинута кандидатура, не соответствующая требованиям ст. 19 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)": кандидат представил суду лицензию арбитражного управляющего второй категории, однако, как установил суд по материалам дела, он не только не имел для получения этой лицензии необходимого стажа работы в качестве арбитражного управляющего, но и не мог обладать такой лицензией с позиций законодательства Российской Федерации, поскольку являлся государственным служащим ФСФО России.

Существенные искажения в статусе арбитражного управляющего созданы усилиями Банка России. В соответствии со ст. 6 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" арбитражный управляющий при банкротстве кредитной организации должен, помимо лицензии арбитражного управляющего, выдаваемой ФСФО России, также должен иметь аттестат, выданный Банком России. При этом подразумевается, что аттестат - это документ, подтверждающий соответствие его обладателя квалификационным требованиям Банка России. Однако в Банке России, устанавливая правила выдачи этого аттестата, по-видимому, преследовали иную цель: создать "административный рычаг" в делах о банкротстве кредитных организаций. Согласно этим правилам, к примеру, аттестат выдается исключительно на конкретную кредитную организацию; аттестат действителен лишь в течение шести месяцев, после чего его действие прекращается и арбитражный управляющий вынужден вновь обращаться за аттестацией. Таким образом, для арбитражных управляющих утрачивается всякий смысл в профессиональной состязательности, они становятся в значительной степени зависимыми от Банка России.

4.Государственный орган по делам о банкротстве

Отсутствие в обществе цивилизованных правовых традиций, нечеткость ряда положений законодательных актов позволяют некоторым участникам дел о банкротстве злоупотреблять предоставленными им правами в ущерб иным участникам процедур банкротства. Особенно ярко эта "черта" прослеживается в деятельности государственных органов, непосредственно участвующих в делах о банкротстве.

Так, нечеткость в описании полномочий государственного органа по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению, привела к объединению в лице ФСФО России функций органа, осуществляющего лицензирование арбитражных управляющих и надзор за их деятельностью, и органа, представляющего интересы государства как кредитора по денежным обязательствам и обязательным платежам. Совмещение данных функций привело к появлению случаев давления со стороны данного органа на арбитражных управляющих, должников и отдельных кредиторов.

Еще более сложная ситуация сложилась при проведении процедур банкротства в отношении кредитных организаций, поскольку Банк России объединяет в себе кроме функций органа, осуществляющего аттестацию арбитражных управляющих при банкротстве кредитных организаций и надзор за их деятельностью, и функций кредитора, также функции органа, контролирующего деятельность должника, и органа, регулирующего рынок, на котором должник ведет предпринимательскую деятельность.

Практика реализации механизма банкротства показывает, что деятельность государственного органа по делам о банкротстве и деятельность государственного органа, представляющего интересы государства как кредитора, не должны осуществляться одним органом. Даже при добросовестном отношении к делу и отсутствии заведомых злоупотреблений такое совмещение различных видов деятельности деформирует каждую из них и создает благоприятные условия для злоупотребления властью и проникновения коррупции в государственный аппарат.

Выводы

Декларируемая Президентом Российской Федерации задача ухода государства от практики прямого, избыточного вмешательства в бизнес не подкреплена реальными действиями в регулировании национальной системы банкротства. Деятельность государственных органов зачастую противоречит российским законам, нарушает права и законные интересы участвующих в деле лиц, граничит с произволом.

О современном состоянии Российской национальной системы банкротства

Реклама

Популярные статьи